E-Government-Gesetz (EGovG): ein Bulldozer für die elektronische Kommunikation zwischen Bürger und Behörde

Veröffentlicht 05.08.2022
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Philipp Perplies

Philipp Perplies Geschäftsführer d.velop public sector GmbH

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Ein Gesetz ist wie ein Bulldozer: Es löst das Alte ab, um Platz für das Neue zu schaffen. Es rüttelt an dem rissigen Fundament der öffentlichen Verwaltung und reißt schließlich die veralteten bundesrechtlichen Hindernisse ab.
So auch das Gesetz zur Förderung der elektronischen Verwaltung sowie zur Änderung weiterer Vorschriften (E-Government-Gesetz oder EGovG). Das Gesetz ebnete bereits im August 2013 den dringend benötigten Raum für die elektronische Kommunikation mit und zwischen den Behörden. Damit bekamen Bund, Länder und Kommunen die vielversprechende Möglichkeit, den Bürgern:innen einfachere, nutzerfreundlichere und effizientere elektronische Verwaltungsdienste anzubieten. Das EGovG ist ein Stammgesetz – somit enthält es die erstmalige Regelung zu bestimmten Sachverhalten.

Was versteht man unter E-Government?

E-Government ist die Kurzform von Electronic Government. Das Bundesministerium des Innern und für Heimat (BMI) hat den Begriff „E-Government“ im sogenannten „Minikommentar“ (juristische Erklärung) zum E-Government-Gesetz definiert:

E-Government ist die Abwicklung geschäftlicher Prozesse im Zusammenhang mit Regieren und Verwalten (Government) mit Hilfe von Informations- und Kommunikationstechniken über elektronische Medien.

Damit wird deutlich, dass dieses Gesetz nunmehr in der Lage ist, das bröckelnde Fundament der papierbasierten und ortsabhängigen Kommunikation zwischen Behörden und Bürgern:innen sowie Unternehmen, aber auch zwischen den öffentlichen Verwaltungen selbst, aufzubrechen. Es ist ein Mittel, um die Verwaltungsabläufe bürgerfreundlicher und effizienter zu gestalten, Fehleranfälligkeit zu minimieren sowie den dringend notwendigen Bürokratieabbau voranzutreiben. Die Zusammenarbeit zwischen den Behörden erspart den Bürgern:innen nicht nur lange Wartezeiten, sondern auch den Gang zum Amt. Durch E-Government wird der Informationsfluss beschleunigt, die Kosten (z. B. fürs Porto) reduziert und die Transparenz erhöht.

Welche konkreten Ziele verfolgt das E-Government-Gesetz?

Das übergeordnete Ziel des EGovG ist die Erleichterung der elektronischen Kommunikation mit der öffentlichen Verwaltung durch den Abbau bundesrechtlicher Hindernisse, welche die Dienstleistungen auf elektronischem Wege bislang beeinträchtigt haben. Dabei sollen alle Prozesse – vom Antrag bis hin zur Archivierung – medienbruchfrei gestaltet und „aus einer Hand“ den Bürgern:innen nutzerfreundlich angeboten werden.

Manche Regelungen des Gesetzes gelten für Bundes– und Landesbehörden, andere wiederum ausschließlich für Bundesbehörden. Mit diesen sechs wesentlichen Regelungen schafft das E-Government-Gesetz die Grundlage für zeit- und ortsunabhängige Verwaltungsdienste:

  • § 2 Elektronischer Zugang zur Verwaltung: Verpflichtung der Verwaltung zur Eröffnung eines elektronischen Kanals und zusätzlich der Bundesverwaltung zur Eröffnung eines De-Mail-Zugangs
  • § 6 Elektronische Aktenführung und § 7 Übertragen und Vernichten des Papieroriginals: Grundsätze der elektronischen Aktenführung und des ersetzenden Scannens
  • § 4 Elektronische Bezahlmöglichkeiten und § 5 Nachweise: Erleichterung bei der Erbringung von elektronischen Nachweisen und der elektronischen Bezahlung (E-Payment) in Verwaltungsverfahren
  • § 15 Amtliche Mitteilungs- und Verkündungsblätter: Erfüllung von Publikationspflichten durch elektronische Amts- und Verkündungsblätter
  • § 9 Optimierung von Verwaltungsabläufen und Information zum Verfahrensstand: Verpflichtung zur Dokumentation und Analyse von Prozessen
  • § 12 Anforderungen an das Bereitstellen von Daten, Verordnungsermächtigung: Regelung zur Bereitstellung von maschinenlesbaren Datenbeständen durch die Verwaltung – das sogenannte „open data“

Die Schriftform wird ersetzt

Das E-Government-Gesetz brachte im Jahr 2013, neben der qualifizierten elektronischen Signatur (qeS), zwei ganz neue Technologien mit sich, welche die bisherige Schriftform elektronisch ersetzen sollten und mit deren Hilfe alle Funktionen der Schriftform abgebildet werden können:

  1. Absenderbestätigte De-Mail, die eine „sichere Anmeldung“ voraussetzt
  2. Web-Anwendungen der Verwaltung in Verbindung mit dem sicheren elektronischen Identitätskennzeichen (eID) des neuen Personalausweises

EGovG verpflichtet Bund, Länder und Kommunen

Die rechtlichen Rahmenbedingungen für die Umsetzung von E-Government gelten in erster Linie für die Bundesverwaltung; zum Teil auch für Länderverwaltungen, welche das Bundesrecht ausführen. Das E-Government-Gesetz des Bundes nimmt jedoch auch die Kommunen teilweise in die Pflicht, wie zum Beispiel mit der:

  • Eröffnung eines elektronischen Zugangs (§ 2 EGovG)
  • Bereitstellung einer elektronischen Bezahlfunktion (§ 4 EGovG)
  • Erleichterung bei der Erbringung von elektronischen Nachweisen in elektronischen Verwaltungsverfahren (§ 5 EGovG)
  • Bereitstellung maschinenlesbarer digitaler Daten – „Open Data“ (§ 12 EGovG bzw. § 12a EGovG)

Allen Verwaltungen gemein ist die Chance, die verwaltungsinternen Prozesse zu verschlanken und die Serviceleistungen für Bürger:innen effizienter zu gestalten. Dies kann jedoch nur gelingen, wenn die Verwaltungen dem demografischen Wandel die Stirn bieten, indem sie sich stärker als attraktive Arbeitgeber positionieren und so die drohende Beschäftigtenknappheit abfedern.

Mithilfe von standardisierten und automatisierten Prozessen ist es darüber hinaus möglich, die Bürger:innen von sich als moderne, serviceorientierte Behörde zu überzeugen. Es empfiehlt sich aus diesem Grund für die Kommunen, die Chancen des E-Government-Gesetzes zu ergreifen und nicht auf die E-Government-Gesetze der Länder zu warten.

Was die Regelungen des EGovG für die öffentlichen Verwaltungen konkret bedeuten, zeigen wir im Folgenden:

Verpflichtung der Verwaltung zur Eröffnung eines elektronischen Kanals und zusätzlich der Bundesverwaltung zur Eröffnung eines De-Mail-Zugangs

Um die Kommunikation mit und zwischen den Behörden zu erleichtern, benötigen die Verwaltungen einen elektronischen Kanal zur Übermittlung von Dokumenten, Nachweisen und Dateien. Auch, wenn ein einfaches E-Mail-Postfach für die elektronische Kommunikation zwischen Bürger:innen und Behörden auf den ersten Blick ausreichend wäre, so gibt es im Alltag einer öffentlichen Verwaltung einen noch effizienteren Weg: Die Kommunikation über die Online-Verwaltungsportale. Darüber werden 575 sogenannte OZG-Leistungen (OZG – Onlinezugangsgesetz) bundesweit angeboten und können durch Online-Anträge seitens Bürger:innen digital in Anspruch genommen werden. Durch die direkte Portalanbindung an das Dokumentenmanagement-System (DMS) nutzt die moderne Verwaltung, wie vom Onlinezugangsgesetz vorgegeben, nur einen elektronischen Kanal für die Kommunikation mit den Bürgern:innen.

OZG mit Dokumentenmanagement erfolgreich meistern

Wie vom Gesetz vorgegeben, müssen Bundesbehörden und Gerichte einen De-Mail-Zugang für eine sichere, verschlüsselte und nachweisbare elektronische Kommunikation einrichten. Dadurch sollen Versand und Empfang sowie die Inhalte der De-Mails rechtswirksam nachgewiesen werden können.

Für Gemeinden, Landkreise und Städte ist die Einführung eines De-Mail-Zugangs gesetzlich nicht verpflichtend, sodass die Kommunikation mit den Bürgern:innen meist auf anderen elektronischen Wegen erfolgt, wie zum Beispiel über Online-Verwaltungsportale im Sinne des OZG.

Das erste seiner Art: Bayrisches Digitalgesetz ist in Kraft getreten

In Bayern trat am 1. August 2022 das Gesetz über die Digitalisierung im Freistaat Bayern (Bayerisches Digitalgesetz – BayDiG) in Kraft, welches deutschlandweit das erste Gesetz seiner Art ist. Damit werden zum ersten Mal rechtliche Leitplanken definiert über die Verfügung und sichere Nutzung zukunftsfähiger digitaler Angebote für Bürger:innen, Organisationen und Unternehmen.

Das Gesetz besteht aus drei wesentlichen Themenbereichen:

  1. Allgemeine Definition von Zielen und Aufgaben für die Digitalisierung im Freistaat Bayern, woran sich der staatliche Einsatz orientieren soll.
  2. Verankerung der Digitalrechte von Bürgern:innen und Unternehmen im Freistaat Bayern, wodurch der Anspruch auf die Nutzung von digitalen Diensten im Austausch mit Behörden festgelegt wird.
  3. Schaffung einer rechtsfähigen Anstalt des öffentlichen Rechts (eKom.Unit Bayern – eKom Bayern), um eine rechtssichere Nachnutzung der von anderen Ländern bereitgestellten Online-Verwaltungsleistungen (gemäß OZG) zu ermöglichen.

Grundsätze der elektronischen Aktenführung und des ersetzenden Scannens

Mit einem elektronischen Kommunikationskanal zwischen den Bürgern:innen und einer öffentlichen Verwaltung allein ist das E-Government-Gesetz noch nicht umsetzbar. Denn auch interne Verwaltungsvorgänge (komplexe Kommunikations- und Bearbeitungsprozesse) sollten in bestem Fall beschleunigt und vereinfacht werden, indem die dafür benötigten Informationen digital und medienbruchfrei bereitgestellt werden. In einer modernen Verwaltung geschieht dies mit der sogenannten elektronischen Akte (auch eAkte) als effizienteres Pendant zur herkömmlichen papierbasierten Akte.

Dabei müssen alle Bundesbehörden durch technische und organisatorische Maßnahmen sicherstellen, dass die Grundsätze der ordnungsgemäßen Aktenführung auch bei der eAkte eingehalten werden – mithilfe der elektronischen Aktenführung.

eAkte mit d.velop documents – Prozessdigitalisierung in der öffentlichen Verwaltung

Digitalisierung einer Behörde bedeutet in erster Linie Abschaffung papierbasierter Dokumente und ebensolcher Kommunikation. Dennoch können die Behörden ihre Bürger:innen nicht dazu verpflichten, die Anträge, Belege oder anderweitige Dokumente ausschließlich online einzureichen. Somit müssen Dokumente in Papierform auch in Zeiten der digitalen Transformation in die verwaltungsinternen Prozesse integriert werden.

Hier kommt das ersetzende Scannen ins Spiel: Papierdokumente werden digital in ein Dokumentenmanagement-System (DMS) erfasst (eingescannt), mit dem Ziel, das dabei entstehende elektronische Abbild digital weiterzuverarbeiten und aufzubewahren, wobei der Original-Beleg anschließend vernichtet wird – bei gleicher Beweiswerterhaltung in der Dokumentenarchivierung.

Das ersetzende Sannen umfasst also drei Schritte in der gesamten Belegverwaltung:

  1. Erfassung
  2. Archivierung
  3. Vernichtung

Nur so können Papierdokumente rechtssicher in elektronische Akten (eAkten) überführt werden. Dabei müssen Behörden, welche mit den eingescannten Papierdokumenten arbeiten, wichtige Richtlinien, wie die „Technische Richtlinie 03138 Ersetzendes Scannen“ (TR RESISCAN), des Bundesamtes für Sicherheit in der Informationstechnik (BSI) befolgen.

Erleichterung bei der Erbringung von elektronischen Nachweisen und der elektronischen Bezahlung (E-Payment) in Verwaltungsverfahren

Bei elektronisch durchgeführten Verwaltungsverfahren können die Bürger:innen etwaige Nachweise ebenfalls elektronisch einreichen (es sei denn, die Behörde verlangt im Einzelfall ein Original). Die erforderlichen Nachweise kann die zuständige Behörde – Einwilligung des Verfahrensbeteiligten vorausgesetzt – mithilfe einer Schnittstelle direkt bei der ausstellenden Behörde elektronisch einholen. Zu diesem Zweck dürfen beide Behörden die erforderlichen personenbezogenen Daten der Bürger:innen erheben, verarbeiten und nutzen.

Da für viele Dienstleistungen einer Behörde Gebühren und andere Forderungen (Steuern, steuerliche Nebenleistungen, Beiträge, Zinsen, Geldstrafen oder Geldbußen) anfallen, regelt das EGovG auch die Ermöglichung einer sicheren Bezahlung auf elektronischem Wege: mittels Überweisung, Lastschrift, EC-Karte, Kreditkarte oder elektronische Bezahlsysteme. Es ist laut E-Government-Gesetz ausreichend, für die Zahlung der Gebühren oder Forderungen eine Bankverbindung anzugeben, da die Möglichkeit besteht, eine Überweisung online abzuwickeln.

Mit der Regelung werden die öffentlichen Verwaltungen verpflichtet, mindestens eines dieser Zahlverfahren anzubieten, damit die Gebühren auf einfachste Weise elektronisch beglichen werden können – zum Beispiel per Online-Banking. Ein Gang weniger für die Bürger:innen in der heutigen Zeit.

Erfüllung von Publikationspflichten durch elektronische Amts- und Verkündungsblätter

Damit Bürger:innen über z. B. neue Gesetze und Verordnungen in ihrer Kommune oder in ihrem Bundesland erfahren, müssen diese Umstände in sogenannten amtlichen Mitteilungs- oder Verkündungsblättern publiziert werden. Denn ohne öffentliche Bekanntmachung ist ein Gesetz unwirksam.

Das EGovG sieht dabei vor, dass diese „Blätter“ alle Personen erreichen müssen: Zusätzlich oder ausschließlich durch eine elektronische Ausgabe, wenn diese öffentlich zugänglich angeboten wird. Denn die Publikationspflicht wird auch durch die elektronische Form des Publikationsorgans erfüllt. Vorausgesetzt: Ein angemessener Zugang ist gewährleistet und die Publikation bleibt dauerhaft unverändert. Wobei eine digitale bzw. elektronische Ausgabe eines amtlichen Blattes für die meisten Bürger:innen schneller und einfacher zugänglich ist als eine Printausgabe.

Verpflichtung zur Dokumentation und Analyse von Prozessen

Wenn es nach dem Bundesinnenministerium geht, sollte eine elektronische Abbildung der Papierwelt in öffentlichen Verwaltungen lieber nicht stattfinden. Man sollte am besten noch vor den Digitalisierungsmaßnahmen die verwaltungsinternen Abläufe analysieren, dokumentieren und neu strukturieren:

„Im digitalen Zeitalter müssen bestehende Verwaltungsabläufe kontinuierlich geprüft und verbessert, das heißt weniger komplex gestaltet werden. Beim Prozessmanagement werden Verwaltungsabläufe deshalb ganzheitlich betrachtet, analysiert, optimiert, dokumentiert und umgesetzt.“

Bundesministerium des Innern und für Heimat

Dieser Wunsch ist nun im E-Government-Gesetz verankert. Unter Optimierung versteht das EGovG eine Steigerung der Effizienz und der Qualität bei der Erstellung des Arbeitsergebnisses. Die Durchführung der Prozessoptimierung soll für Entlastungs- und Einsparpotenziale sorgen. Zudem spielen die Bürger:innen und die internen Sachbearbeitenden als „Kunden“ mit ihren Bedürfnissen eine zentrale Rolle.

Mithilfe der Prozessanalyse sollen die Schwachstellen in den bestehenden Verwaltungsabläufen aufgezeigt und Optimierungspotenziale erkannt werden. Um einen Grundstein für (erfolgreiche) Digitalisierungsmaßnahmen in einer Behörde zu legen, ist es laut Gesetz unablässig, die Prozessanalyse zu dokumentieren.

Regelung zur Bereitstellung von maschinenlesbaren Datenbeständen durch die Verwaltung – das sogenannte „open data“

Der Bulldozer E-Government-Gesetz erhielt mit § 12a EGovG (Offene Daten des Bundes, Verordnungsermächtigung) am 13. Juli 2017 ein neues Ersatzteil – eine Ergänzung. Diese gesetzliche Änderung soll die Verarbeitung und Bereitstellung von Daten durch eine Open-Data-Regelung verbessern. Seit dem 13. Juli 2018 sind alle Behörden der unmittelbaren Bundesverwaltung verpflichtet, Rohdaten als Open Data bereitzustellen.

  • Open (Government) Data – oder offene Regierungs- und Verwaltungsdaten – sind Daten, welche, in einem offenen und maschinenlesbaren Format, zur uneingeschränkten Weiterverwendung und Weiterverbreitung öffentlich zugänglich gemacht werden. Ausgenommen hiervon sind personenbezogene Daten und anderweitig schützenswerte Daten.
  • Maschinenlesbare Daten sind diejenigen Daten, die durch Software automatisiert ausgelesen und weiterverarbeitet werden können. Diese Daten sollen mit möglichst einheitlichen und abgestimmten Metadaten versehen werden.

Die gesetzliche Neuerung besagt, dass die Behörden des Bundes mit Ausnahme der kommunalen Selbstverwaltungen unbearbeitete maschinenlesbare Daten, die sie zur Erfüllung ihrer öffentlich-rechtlichen Aufgaben erhoben haben oder in ihrem Auftrag haben erheben lassen, zum Datenabruf über öffentlich zugängliche Netze vollständig publiziert werden müssen.

Laut Gesetz gibt es eine generelle Bereitstellungspflicht für alle Daten der Verwaltung, die im eigentlichen Auftrag der Behörde erstellt wurden und keinem Ausnahmebestand unterliegen. Dabei müssen auch datenschutzrechtliche und spezialgesetzliche Regelungen beachtet werden. Jede Person sollte die Daten stets kostenfrei, ohne verpflichtende Registrierung und ohne Begründung, abrufen und uneingeschränkt weiterverwenden können.

EGovG: ein Bulldozer, den jede Verwaltung klug einsetzen sollte

Ob mit oder ohne eine gesetzliche Verpflichtung: Das E-Government-Gesetz bietet Bund, Ländern und Kommunen eine große Chance, im Zuge der Digitalisierung die (auch elektronische) Kommunikation in den Verwaltungen voranzubringen. Die „Freifläche“, die durch das EGovG hierfür geschaffen wurde, ist groß. Es bedarf jedoch einer langfristigen Strategie und kluger personeller sowie finanzieller Ressourceneinteilung, um die Regelungen rund um die eAkte oder Online-Verwaltungsportale effektiv einsetzen zu können.